Descentrados Chile

Implementación de la ley 21.430, enero 2024

Fotografía: Emi, 6 años

Por Jorge Martínez Muñoz
 Sociólogo, secretario del Bloque por la Infancia.

 Han transcurrido 22 meses desde la publicación de la Ley 21.430 sobre Garantías y Protección Integral de los Derechos de la Niñez y Adolescencia. Un tiempo adecuado para visualizar algunos elementos de su implementación.

No podemos dejar de considerar lo particular del momento en el campo de la protección de derechos de la niñez porque, al cabo de 32 años de duro bregar, tenemos Ley de Garantías y Protección Integral, tenemos una Defensoría de la Niñez en tanto órgano autónomo, tenemos un Ministerio de Desarrollo Social como coordinador del Sistema de Protección Integral, a la vez, de él depende una Subsecretaría de la Niñez, responsable de ejecutar las acciones requeridas. De igual manera, se puso término al SENAME y han nacido dos servicios; uno de “Protección Especializada” y otro de “Reinserción Social”, uno bajo el alero del Ministerio de Desarrollo Social y el otro bajo dependencia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

A lo anterior, debemos agregar un dato no menor. Aparentemente, tanto a nivel de las autoridades de gobierno, como del mundo político, de la sociedad civil organizada y del mundo académico que trabaja en estos temas, existiría una fuerte coincidencia respecto de la necesidad de estos cambios. Por cierto, hay visiones críticas sobre algunos contenidos de la ley e incluso, sobre la pertinencia y los riesgos del servicio de protección especializado, pero, con todas las debilidades, se entiende que hay una base necesaria, para cerrar, de una vez por todas, el largo camino de “deliberación del Estado de Chile” (en palabras de UNICEF) en estas materias y avanzar en los cambios.

Constatamos que, dado el complejo y, muchas veces, el desordenado debate legislativo, el articulado de la Ley 21.430 terminó estableciendo la obligación de elaborar y aprobar, en plazos muy cortos, seis de siete reglamentos. Esos seis fueron ingresados en septiembre de 2022 y el restante en marzo de 2023. Estamos hablando de reglamentos que deben venir a operacionalizar la ley, concretamente:

1.- Un reglamento dictado por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia y suscrito por el ministro de Hacienda, determina las adaptaciones para la medición y seguimiento de las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes (Artículo 25, inciso 5°). Bajo responsabilidad de la Subsecretaría de Evaluación Social.

2.- Acción de Tutela Administrativa de Derechos: Este reglamento regula el procedimiento necesario para garantizar un debido proceso y la efectiva cautela de los derechos (Artículo 60, inciso 2°).

3.- De las Oficinas Locales de la Niñez: Este reglamento expedido por el Ministerio de Desarrollo Social y suscrito por el Ministerio de Hacienda, determina la normativa técnica y metodológica de las Oficinas Locales de la Niñez (Artículo 65, inciso 4°).

4.- Un reglamento expedido por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia y suscrito por el ministro de Hacienda, regula el instrumento de focalización para la prevención y detección oportuna de riesgos de vulneraciones (Art. 66, letra c).

5.- Mesas de Articulación Interinstitucional: Este reglamento determina la integración y funcionamiento de dichas mesas (Artículo 66, letra i).

6.- Consejo Consultivo Nacional de Niños y Niñas: Este reglamento establece la forma de funcionamiento del Consejo, en sus respectivos niveles (Artículo 76, inciso 3°).

7.- Un reglamento que determina los procedimientos detallados que las Oficinas Locales de la Niñez deberán seguir, en el cumplimiento de sus funciones y, en particular, el procedimiento de los procesos de protección administrativa (Artículo 66, letra g).

Como podemos apreciar, sólo el primer Reglamento corresponde a una responsabilidad de la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social, dado que, todos los otros, corresponden a la Subsecretaría de la Niñez y, en concreto, entran en el ámbito de responsabilidad de las Oficinas Locales de la Niñez.

El proceso de construcción de estos reglamentos, en lo que a participación se refiere, fue muy limitado primando la urgencia por sacar adelante la tarea. De allí la inquietud que existe en el mundo de la sociedad civil, por sus contenidos: ¿está presente en ellos, el espíritu de colaboración que emana de la Ley 21.430?; ¿la participación de los diversos actores, particularmente en el territorio, está relevada?; ¿se asume que lo que hay que construir en el territorio, desde las Oficinas Locales de Niñez (OLN) es una institucionalidad distinta y no un programa más?; ¿se incorpora la prevención como prioridad?, son preguntas que rondan en las organizaciones y redes de la sociedad civil.

El desafío para la instalación de las Oficinas Locales de Niñez en todas las comunas del país está en pleno desarrollo, además, el gobierno ha decidido acortar el plazo de instalación a tres años y ello aumenta la tensión. Desde la ley 21.430 las Municipalidades pasan a jugar un rol en la protección de la niñez al incorporarse esta tarea a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley 18.695), de modo que, esta instalación obliga el considerar en los diseños y estrategias las particularidades, complejidades y nudos de la acción municipal, esto con el fin de poder avanzar.

La instalación de las OLN, o la transformación progresiva de las OPD´s en OLN, no es un mero cambio de nombres. Lo que está al centro es la organización, a nivel territorial, del órgano clave de la Protección Administrativa, para asegurar el rol garante del Estado. En tal sentido lo que se va configurando es una nueva institucionalidad territorial, que nace en la comuna y que se proyecta a nivel regional y nacional.

El Ministerio de Desarrollo Social ha tomado una decisión que resulta acertada, al apostar por adecuar el modelo de gestión social local, que se estaba trabajando en más de 200 municipios en los últimos 5 años, en convenio con el Banco Mundial, para ir configurando un modo de gestión, que permita la constitución de las OLN de una manera lo más pertinente posible a la realidad de cada comuna, empezando por articular lo existente en el propio municipio y proyectando la conformación de las mesas interinstitucionales y de los consejos comunales de niños y niñas. Este proceso de implementación tensiona lo existente y, de alguna manera, “desordena” el relativo “orden” que operaba anteriormente, particularmente, en la protección especializada. Ciertamente, en la ley se pudo haber previsto y proyectado esto, pero no hubo eco en el legislador.

A la vez, esta autoridad (OLN) debe ir proyectando la conformación de un Sistema y ello exige la articulación de todo lo existente (instituciones, políticas, programas, etc.) en el territorio. En ese sentido, una articulación particularmente sensible es con el sistema judicial, con el cual se debe dialogar y al cual se debe apoyar. Hoy, se trata de ir proyectando la presencia de una autoridad administrativa que debe tener a la vista la universalidad de derechos, la prevención, la promoción y también la protección en sus diversos niveles. Por lo tanto, en los años por venir, la protección especializada tendrá que ir acotándose y la judicialización tenderá a ir disminuyendo su peso en el conjunto del sistema.

Un desafío que reviste también una alta complejidad es el de la participación efectiva. Este sistema debe sustentar la acción preventiva, promocional y proteccional en la participación de las comunidades, familias, niños y niñas, organizaciones sociales y organismos de la sociedad civil. Las OLN son claves, pero, la deriva tecnocrática de nuestro Estado es una realidad y ella ha ido haciendo de la participación una cuestión formal y con poca consistencia, sin embargo, para concretar este sistema dicha participación es una necesidad ineludible. En ese sentido, debe someterse a revisión el Reglamento de las Mesas Interinstitucionales, para asegurar la participación de la sociedad civil y también se tendrá que mejorar el Reglamento relativo a los Consejos de niños y niñas.

 En esta implementación, una tarea explicitada en la Ley 21.430 es la “Armonización” de la Ley 21.302 del Servicio Nacional de Protección y 20.032 de Transferencias, con la Ley de Garantías. En su momento se tomó la decisión política equivocada, en nuestra opinión, de discutir y aprobar la ley del servicio antes que la ley de garantías. Bueno, dada la evidente incoherencia, ahora hay que “armonizarla”. El ejecutivo presentó en septiembre de 2022 un proyecto de ley al respecto que, recién ahora, viene a reactivarse en el Senado. No obstante, tal armonización no es fácil. La ley 21.430 pone fuertemente el foco en los derechos y en la participación efectiva de todas y todos, mientras que la Ley del Servicio pone fuertemente el foco en la desconfianza, el control y el castigo hacia las organizaciones de la sociedad civil que implementan programas. Son dos lógicas difíciles de compatibilizar, más aún cuando se trabaja en derechos humanos de niños, niñas y adolescentes.

De todas maneras, abrir esta discusión en el Congreso puede ser una interesante oportunidad para hacer un giro a fondo desde el Ejecutivo y optar con decisión por la confianza, la colaboración y la participación. Ya veremos si el campo de la política está a la altura de la tarea.