Por Decio Mettifogo Guerrero
Académico Universidad de Chile
Académico Universidad SEK
1973. La infancia como un sujeto que comienza a emerger como relevante en la construcción de políticas públicas, en una época de comics que acompañaban el crecimiento; de tremendas tensiones políticas, económicas, sociales, culturales; de diferencias importantes y que ya daban cuenta de la pluralidad del concepto de manera que se anticipaba de manera significativa el uso de las infancias y juventudes, pluralizando los términos. Aquello queda claro en el texto de Jorge Rojas: La infancia en el Chile republicano: 1810-2010, que me parece un texto insoslayable para recuperar visiones (algunas muy parciales, por cierto) construidas (Rojas, 2010).
En el marco de estos 50 años, me parece necesario indicar inicialmente que hay una manera en que se va construyendo la relación del Estado y de la Sociedad en su conjunto con las infancias y las Juventudes, a lo largo de muchos años, en un proceso que no se instituye en un solo país en particular. Corresponde a una cierta visión global que se instala como una ideología común para los distintos países, al menos en América Latina. Los procesos de construcción de visiones sobre infancias y juventudes, por ejemplo, en relación al fenómeno del delito en adolescentes se vinculan fuertemente con la noción misma de infancia, lo que lleva a la identificación de un sujeto sobre el cual intervenir (Platt, 1988). Este sujeto era considerado más bien un objeto de intervención desde el marco legal, lo que se expresó en un modelo tutelar de respuesta hacia la infancia.
Ello incide fuertemente en la sujeción de las infancias y juventudes a los contextos institucionales que los dejaba en esta condición de objetos del derecho, más que como sujetos de derechos, noción muy posterior. Antes de referirme a ello me parece necesario mencionar el peso tremendo que tuvo la ideología neoliberal cuando extiende la aplicación del principio de subsidiaridad al crear el año 1979 el Servicio Nacional de Menores, el que, junto con definir un sujeto de atención, establecer las líneas de acción que se implementaron por mucho más de una década, implementar un sistema de financiamiento bajo la modalidad de una subvención menor/día, reconocer instituciones colaboradoras (por cierto, sólo a aquellas que no representaran una visión crítica al régimen cívico-militar), firmar convenios con ellas para ejecutar programas, privatizó por completo todo el sistema de atención de infancias. Ello, pese incluso a la oposición que manifestaran los jueces de menores, en relación al dispositivo casas de menores, que constituía al privatizarse una clara integración vertical, con los programas y demás servicios que se implementaban. El alejamiento del Estado de la tarea de atención de las infancias, sin dudas, cristaliza en este período de la manera más brutal posible.
La aproximación a las infancias y juventudes encuentra un punto de unión en el fenómeno del delito cometido por adolescentes. En este período tutelar, los adolescentes infractores de la ley penal eran considerados como incapaces, absolutamente dependientes de sus condiciones familiares y de su entorno comunitario, por lo que plantearse algún nivel de responsabilización en ellos no era posible, siendo la respuesta que se planteaba uniforme, sesgada, invisibilizadora de los sujetos, por lo que propósitos como el de integración social no eran ni siquiera enunciados. Se respondía a ellos no por lo que realizaban, sino por lo que eran.
La ratificación en Chile el año 1990 de la Convención Internacional de los Derechos del Niño (CIDN), instrumento de Derechos Humanos que establece que el niño[1] es considerado como un sujeto pleno de derechos y no un mero objeto del derecho (Ministerio de Justicia y Unicef, 2010), constituye un punto de inflexión y plantea por ende numerosos desafíos desde la perspectiva de políticas públicas. Fue y ello es un elemento indiciario interesante, el primer Congreso Nacional, en el mismo año en que se instauraba una democracia que pretendía dejar atrás la larga experiencia dictatorial en Chile, el que ratificó este importante instrumento de derechos humanos. Desde allí, vertiginosamente, al igual que muchos otros países en América Latina, hemos procurado reducir la disonancia de tener un marco normativo –la CIDN- y las viejas leyes de menores que nos acompañaron por muchas décadas; sólo recientemente, por ejemplo, se publicó la ley 21.430, sobre Garantías y Protección Integral de los Derechos de la niñez y adolescencia, el 15 de marzo de 2022. Los cambios han sido importantes y destacaría la aprobación el año 2005 de la ley Nº 20.084, de Responsabilidad Penal Adolescente, que establece un sistema de responsabilidad de los adolescentes por infracciones a la ley penal. Esta norma establece, en su artículo 20, la finalidad de la ejecución de las sanciones, indicando que: “Las sanciones y consecuencias que esta ley establece tienen por objeto hacer efectiva la responsabilidad de los adolescentes por los hechos delictivos que cometan, de tal manera que la sanción forme parte de una intervención socioeducativa amplia y orientada a la plena integración social” (Ministerio de Justicia y Unicef, 2010: 20-21). De este modo no sólo se trata del otorgamiento de garantías a un proceso de carácter penal ni tampoco de regular sustantiva y procedimentalmente las acciones de las instituciones del sistema jurídico-penal involucradas, sino de definir dos grandes ejes por los que se evaluará el funcionamiento de esta ley: responsabilización e integración social de los adolescentes. En ese sentido, no se trata simplemente de que se cumpla la sanción aplicada a adolescentes y jóvenes en el ámbito penal, sino que se alcance efectivamente el objetivo de la integración social; sin embargo, actualmente el foco pareciera estar más bien en lo primero que en lo segundo. Esta norma marca un punto de inflexión, con la visión tutelar sobre infancias y juventudes, estableciendo un ordenamiento en la línea de la CIDN, en el que destaca el que la mayor parte de las sanciones aplicadas son no privativas de libertad.
Sin embargo, esta norma presenta diversas insuficiencias, sobre todo referidas a la falta de especialización, a la carencia de una real intersectorialidad y a que no se cuenta con un modelo claro de intervención. Esta lectura es lo que ha permitido el desarrollo de un nuevo marco normativo, la ley 21.527. Este nuevo servicio estará encargado de administrar y ejecutar las medidas y sanciones, a través del desarrollo de programas que contribuyan al abandono de toda conducta delictiva, a la integración social de los adolescentes infractores y a la implementación de políticas de carácter intersectorial en la materia (Ley 21.527, 2022, Artículo 2). Entre las modificaciones más relevantes, está la individualización de la pena, donde ahora el tribunal impondrá una sola pena entre las precedentes independientemente del número de delitos cometidos, pero se tomará como base las sanciones aplicables al delito que merezca las de mayor gravedad (Ley 20.084, 2005, Artículo 24). La naturaleza y extensión de la pena se orientará por los objetivos del Artículo 20 y los siguientes criterios; la gravedad del delito o delitos cometidos; los móviles y demás antecedentes que expliquen la ocurrencia de los hechos y el comportamiento delictivo; la edad y el desarrollo psicosocial del condenado; el comportamiento demostrado con anterioridad y posterioridad a la ocurrencia de los hechos y durante la instrucción del proceso. Otra modificación, es la especialización de la justicia penal para adolescentes (Artículo 29 bis), ahora los fiscales del Ministerio Público y la Defensa Penal deben ser especialistas en responsabilidad penal adolescente.
La nueva ley N°21.527 también introducirá nuevas instituciones, como el Consejo de Estándares y Acreditación (Artículo 17), que estará conformado por 5 miembros expertos en las áreas ligadas al desarrollo de los sujetos de atención o a la justicia juvenil, que cuenten con experiencia y reconocida trayectoria en el área de su competencia, que acaban de ser nombrados en el mes de julio de 2023. Otra institución será la Comisión Coordinadora Nacional de Reinserción Social Juvenil (Artículo 23), la cual deberá revisar periódicamente el funcionamiento del Sistema de Ejecución de Justicia Juvenil de la Ley 20.084 y está presidida por la Subsecretaría de Justicia, a la que corresponderá revisar periódicamente el funcionamiento del sistema de ejecución de justicia juvenil de la ley N° 20.084, cuestión fundamental en todo proceso de implementación.
Este articulado representa un cambio fundamental en la manera de abordar el trabajo con adolescentes infractores de ley penal, al robustecer el trabajo intersectorial en la materia, planteando que este sea integrado y efectivo. Ya no se depende de la buena voluntad de quienes quieran participar en procesos de reinserción social. Constituirá una tarea de Estado y no del gobierno de turno. Las proyecciones son inmensas y les corresponde a distintos actores velar que aquello se implemente de manera plena. El servicio también establecerá un Modelo de Intervención (Artículo 29) para la ejecución de las sanciones y medidas, entendiéndose por aquello un conjunto estructurado de acciones especializadas basadas en prácticas efectivas orientadas a la modificación del comportamiento delictivo y a la incidencia en la plena integración social de los adolescentes. Este, quizás, representa una de las mayores transformaciones en el futuro accionar de las diversas instituciones, tanto públicas como privadas, involucradas en procesos de reinserción social juvenil.
- Año de desafíos, de posibilidades de cambio. Profundizar el camino recorrido es central, aunque siga pesando el que las infancias y juventudes no han sido prioridad en las políticas públicas, en estos 50 años.
Referencias
Ley N°20.084 de 2005. Establece un sistema de responsabilidad de los adolescentes por infracciones a la ley penal. 28 de noviembre de 2005. D.O.42.406
Ley N° 21.527 de 2022. Crea el servicio nacional de reinserción social juvenil e introduce modificaciones a la Ley N° 20.084, sobre responsabilidad penal de adolescentes, y otras normas que indica. 31 de diciembre de 2022. D.O. 43.449
Ministerio de Justicia y UNICEF. (2010). Responsabilidad Penal Adolescente: Ley y Reglamento concordados. Santiago de Chile: Andros Impresores.
Platt, A. (1988). Los “Salvadores del Niño” o La Invención de la Delincuencia. Segunda edición en español. México: Siglo XXI.
Rojas, J. (2010). Historia de la infancia en el Chile Republicano, 1810-2010. Santiago: JUNJI.
[1] En su artículo primero se establece que se entenderá por niño a todo ser humano menor de dieciocho años de edad.