Por Gabriel Guzmán
Cientista político y Magister en Gestión y Políticas Públicas. Se ha especializado en materia de derechos de la niñez y adolescencia en los ámbitos de monitoreo y seguimiento de derechos, situación de calle, sistemas públicos y bajo protección del Estado, entre otros. Ha trabajado de consultor en organismos internacionales y nacionales, así como en organismos de la sociedad civil.
La “promesa rota”: así se ha calificado la puesta en marcha del nuevo Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, el mismo que vino a reemplazar al viejo Sename con la promesa de terminar con años y años de invisibilización y violaciones – graves y sistemáticas- de derechos de niñas, niños y adolescentes.
Lo cierto es que con la realidad actual esta promesa no se puede cumplir. Hoy se dice que la implementación del servicio ya terminó, pero lo cierto es que sigue pendiente si se ve como sistema. El servicio por sí solo y -con las herramientas que se le otorgó – simplemente no es factible que cumpla esta promesa. Seguir insistiendo que todo es culpa de esta institucionalidad, es seguir asumiendo que la protección especializada debe solucionar todo sin tener a la base la protección integral y prevención. Así funcionan las intervenciones sociales complejas: necesitan de un entorno y condiciones que las hagan exitosas.
La situación es correlato de una discusión legislativa que puso primero la discusión del servicio, de lo “orgánico”, por sobre cómo debería funcionar lo que finalmente necesitaban las niñas, niños y adolescentes. Por años se insistió que esto era un error, que era necesario diseñar un sistema, un modelo de intervención y luego, solo luego, ver cómo lo organizamos institucionalmente. Es así como se creó una orgánica, que además se quiso implementar de facto, pero con la reformulación programática pendiente.
En este marco inverso, los esfuerzos continuaron con la necesidad lógica de reformular y mejorar la respuesta programática. Había que cambiar las residencias masivas a familiares, organizar de forma más coherente la respuesta ambulatoria, fortalecer el cuidado familiar y reformar el sistema de adopción, entre tantas cosas. El servicio sí ha realizado esfuerzos en esto. Lo que pasa es que su implementación requiere condiciones.
Una primera condición es que el entorno de los programas de intervención funcione de manera efectiva. Si otros sistemas públicos toman decisiones no oportunas de ingreso o egreso de niñas, niños y adolescentes a programas o dispositivos que no corresponden, esto no es solo un problema del servicio (que quizás también tiene incidencia), es también de los organismos judiciales y administrativos que así lo adoptan. Hoy la implementación de las Oficinas Locales de la Niñez, con todas sus nuevas funciones, aun no comienza y hereda un complejo nudo de lineamientos administrativos y legales que de a poco comienza a desenredarse.
Una segunda condición es la integración de todos los actores encaminados a la tarea. Sin esto es imposible. Históricamente ha sido una de las promesas más complejas de cumplir. El rol que tienen el Ministerio de Educación, el de Salud, Senda y otros, es fundamental para asegurar el éxito de las intervenciones. Lamentablemente, continuamos con las mismas brechas de atención, muchas veces excusándose en que hay que solo prevenir, cuando eso no es contrario a intervenir en respuesta si es necesario (y ojalá en el futuro sea cada vez menos), con situaciones de discriminación de la atención en terreno y un largo etcétera. Para lograrlo, se sigue tendiendo a lo mismo: el servicio intentando lograr acuerdos intersectoriales con ministerios de forma asimétrica- o peor – asumiendo y financiando como suyos programas que deberían ser responsabilidad de otros, como un monto millonario y excesivo por ejemplo de transferencias a clínicas privadas. Hoy recién hay luces, esperamos, de que se empiece a ordenar una política pública, que en materia de niñez y adolescencia se ha destacado por ser inestable, poco orgánica, altamente fragmentada con más de 600 compromisos en más de 20 instrumentos diferentes de estrategias, planes o políticas, sin compromiso presupuestario y sin seguimiento.
Una tercera condición es lo cultural, que suele ser olvidado, pero que resulta un factor clave en la implementación de políticas públicas. Cambiar formas de pensar, entender y trabajar no se logra de un día para otro, especialmente en instituciones que trabajan en redes con intereses disímiles. La tendencia a pensar que el servicio debe tomar el liderazgo de toda una temática por que esta se trata de una vulneración de derechos sigue siendo bien similar a la tendencia de que todo el tema de infancia era su responsabilidad. Promocionar y prevenir son tareas de todos los actores y en particular del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Asimismo, los patrones adulto-céntricos y tutelares siguen estando vigentes en diversos actores públicos.
Una cuarta condición es la prevención, hoy existe una realidad crítica en la niñez y adolescencia en materia de violencia, desarrollo y salud mental que, si no atendemos, la presión sobre el servicio seguirá creciendo. Aun cuando este también previene que una vulneración de derechos vuelva a acontecer o busca detectarla oportunamente, la pregunta de fondo es ¿cómo el Estado genera condiciones para que las vulneraciones nunca se produzcan? Lamentablemente, la prevención es siempre vista como un desafío de largo plazo, lo que se transforma en una constante excusa evasiva que al final nunca se atiende. Lo que pudimos comenzar hace años, podríamos tener los frutos hoy. Pero la prevención es menos noticiosa. Al Congreso Nacional le importó bien poco cuando en 2021 y 2022 disminuyó en un 17% el presupuesto del programa Chile Crece Contigo. Tampoco ha sido prioridad las determinantes sociales detrás de los problemas de salud mental tales como el impacto de entornos digitales y aislamiento social que están afectando el desarrollo de la adolescencia, y así.
Por último, una quinta condición importante, (y ya quizás más propia del mismo servicio), pero que no tuvo cambios sustantivos desde el Sename: su modelo de provisión. Proyectar nuevas formas de intervenir, conlleva pensar las mejores formas de organizarlas y con esto de cómo proveerlas. Si bien el nuevo servicio sí tuvo algunos cambios positivos en la materia, el corazón del sistema sigue siendo subsidiario, con un modelo que pasó de “auxiliar” a “aportar” económicamente a la sociedad civil y con diversos problemas que ya se están viendo en los procesos de acreditación, licitación, financiamiento y supervisión de los proyectos. Es así como – por ejemplo – la reducción de la cantidad y tamaño de las residencias no fue acompañado con un modelo más flexible y atractivo de provisión, que permita al servicio responder más flexiblemente cuando se necesite, encontrándose hoy en un dificultoso nudo difícil de resolver con las condiciones actuales.
Pero tampoco no es que se haya avanzado en nada. Lamentablemente, el proceso de reforma partió con lineamientos, normativas y diseños altamente desacoplados entre sí. También se han cometido errores como omitir los temas de política pública por debajo de los normativos. Pero dentro de este contexto, también se han avanzado diseños, aumentado presupuestos y empezado a ordenar temas normativos y estratégicos. Desde esta base se necesitan una serie de gestiones estratégicas (entre muchas) que pueden ir ayudando, de a poco, pero a paso seguro, a ir resolviendo el nudo.
Lo primero es cuidar y fortalecer el proceso de reforma. ¿Por qué la implementación del Sistema de Garantías y del Servicio no pueden tener los mismos de evaluación y seguimiento que tuvieron reformas complejas anteriores como la Reforma Procesal Penal? Es importante que este proceso tenga un seguimiento de alto nivel, vinculante e independiente a la propia Subsecretaría de la Niñez, que permita ir aprendiendo con humildad los nudos del proceso, tanto a nivel nacional como local e ir generando los cambios necesarios. Podemos hacerlo.
Lo segundo es revisar el modelo de provisión de las prestaciones del servicio. La propia actual Subsecretaria de la Niñez reconoció en 2023 ante el Congreso Nacional que “es necesario abrir una conversación acerca del modelo de financiamiento, de manera de asegurar que los niños cuenten con los servicios que están siendo financiados de forma adecuada para hacer las exigencias del caso”[1] Si ya existen ciertas bases para saber cómo debería funcionar el modelo de intervención desde la Oficina Local hasta la intervención del servicio, quizás ya es momento de empezar a ver cuáles son las formas más adecuadas y necesarias para la acreditación, licitación, financiamiento y supervisión, aprendiendo también de las cosas buenas y malas de los últimos años. Podemos hacerlo.
Y, por último, lo tercero, es entrar en el debate de financiamiento de las políticas públicas de niñez y adolescencia, especialmente si queremos fortalecer la prevención. Hoy la Ley de Garantías obliga al Estado a priorizar los derechos de las niñas, niños y adolescentes. ¿Cómo lo hacemos? Esto implica pensar e innovar en el combate a la pobreza y formas presupuestarias específicas de obtención, manejo, control y transferencia de recursos que permitan cumplir esta tarea. Muchas de estas existen en la experiencia comparada. Podemos hacerlo.
[1] Cámara de Diputadas y Diputados. 2023. Legislatura 371° Acta de la sesión 13 Ordinaria CEI 17. Pág. 17 Disponible en: https://www.camara.cl/verDoc.aspx?prmID=290075&prmTipo=DOCUMENTO_COMISION
